农村土地承包经营权是广大承包农户依法享有的用益物权，是其重要的财产权益。近年来，国家对农村土地承包经营权退出作出了一系列制度性安排，在强调对进城农民权益保护的基础上，鼓励各地积极探索开展土地承包经营权有偿退出试点，并总结归纳经验做法。如何在现行法律政策框架下，设计一套科学合理的农村土地承包经营权退出机制日益迫切。从各地实践看，退地条件、退地方式、退地期限、退地程序、土地利用等是退地机制设计中需要重点考虑的问题。
哪些人可以退出承包经营权。关于土地承包经营权退出的条件，2015年，国务院办公厅印发的《关于加快转变农业发展方式的意见》中，把引导退出土地承包经营权的农户条件设定为“有稳定非农就业收入、长期在城镇居住生活”。《农村土地承包法修正案(草案)》则删除了现行法律中关于承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应将承包地交回发包方的规定。由此可看出，退地农户应具备两个条件：一是有进城落户的意愿;二是有进城落户的能力(非农收入、住所)。目前可能“退地”的农民有三个特点：第一，在就业领域上，以从事二三产业为主，已部分或完全脱离农业生产;第二，在收入结构上，以工资性收入为主，经营性收入在家庭总收入中占比较少;第三，在居住地选择上，在城镇有稳定的住所。这三类主体对土地的依赖已经完全弱化，即使放弃承包地，他们的生活也不会受到影响，同时在城市有稳定的收入来源和居住条件，能够融入城市生活，可以说他们既有“离土”的动力，又有“进城”的实力。对于这类主体，应创造条件鼓励他们退出承包地。
除了明确退地农户的条件，还应进一步强化对退地条件的审核。调研发现，部分地区存在重条件设置、轻条件审核的现象，从而导致一些不符合条件的农户也退出了承包地，为试点工作带来了隐患。当退地的补偿款用完后，这些缺少进城能力、又丧失承包地的农户很可能会面临生计问题。
承包经营权退出的承接方选择。根据《土地管理法》的规定，农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营。2016年8月发布的《国务院关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》要求，进城落户农民依法自愿有偿转让相关权益“现阶段要严格限定在本集体经济组织内部”。因此，土地承包经营权退出的承接方只能是本集体经济组织其他成员;或者承包经营权退出后，由村集体或村民小组统一规划后，转租给本集体经济组织外的其他经营者耕种。但是，目前《农村土地承包法》《土地管理法》等诸多法律中仅规定了集体经济组织成员的权利义务，未明确集体经济组织成员的界定标准。因此，理论上新的承接方可以通过成为集体经济组织成员来获得承包经营权。实践中，贵州省湄潭县新街村便明确，不具有本村户籍的乡村人口，以转让形式获得退出的承包地《土地承包经营权证》的，自愿向村委会缴纳管理费每人5000元，经村委会同意，街道办事处审核确认后，可以申请将同一家庭成员户口迁入本村;申请取得成员资格权利并成为股东的，需按合作社章程规定出资达10万元，并经股东代表大会同意。因此，在具体实践中可将户口作为集体经济组织成员资格认定的参考标准。在本村出生且户口未迁出、与本村村民结婚且户口迁入本村、本村村民依法办理领养手续且户口已迁入本村的子女、经村民(代表)会议统一将户口迁入本村的，均可认定为具有集体经济组织成员资格，能够承接其他村民退出的土地。对于工商资本、龙头企业等不具备集体经济组织成员资格的经营主体，集体经济组织可通过召开村民(代表)大会的方式，讨论制定出相应的规范程序，对经营主体经营农户退出土地的条件和流程进行明确。
承包经营权退出的基本程序。目前，承包经营权退出仍在试点阶段，国家没有对退出程序作出具体要求。从各地实践看，一个完整的退出流程往往会涉及四个主体、六个步骤。四个参与主体包括：退地农民、村集体、土地承接方以及政府，其中退地农民、村集体以及土地承接方是主要参与人。如果农民将退出土地交由土地承接方经营，那么村集体和政府只是起到协调和服务的作用;如果农民将土地退给村集体，那么村集体既是服务者也是当事人。六个基本步骤包括：农户申请、审核批准、价值评估、协议签订、兑付补偿、注销登记等。一是农户申请。需要户主及有民事行为能力的家庭成员共同签字确认，向村集体(村委会)提出退地申请。二是审核批准。需要集体经济组织审核农民家庭、土地状况信息真实性、准确性，以及是否符合有能力在城镇稳定就业和生活等其他条件，需要基层政府进行相应的审批把关。三是价值评估。需要聘请专业机构或通过农户与集体、退出土地的承接方协商综合确定农地价值和补偿方式。四是签订协议。需要农户与集体或退出土地的承接方签订合法、规范协议。五是兑付补偿。签订协议后，及时将相关资金支付退地农户。六是注销登记。需要废止退出农户与集体签订的承包合同、收回土地承包经营权证等权属证书，并及时办理注销手续。退地步骤大同小异，今后要注重提升退地各环节的民主性、科学性、规范性。如在农户申请环节要加大宣传、充分尊重农民意愿;在审核批准环节要严格考察是否具有进城落户能力;在价值评估方面要确保价值评估方法科学，综合考虑土地的财产功能和社会保障功能，保护农户合法权益;在协议签订方面要确保合法合规;在兑付补偿方面要保证及时安全;在注销登记方面要快速准确。
承包经营权退出后的土地管理利用。《物权法》第一百二十八条规定“未经依法批准，不得将承包地用于非农建设”。因此，退出土地的利用应防范“非农化”的趋势。当前，退出后的土地主要有三种用途。一是集体收储、规划使用。如贵州省湄潭县兴隆镇红坪村将农户退出的土地用于精品水果基地建设。二是新型经营主体承接使用。如湖北省黄陂区金亿丰公司将农户退出的土地全部承租，用于公司项目建设。三是政府收储、规划使用。如宁夏平罗县将退地农户的土地和房屋收储，定向交由生态移民使用。退出土地的利用要以发展适度规模经营、提高土地产出率为目标，通过集体统筹，解决细碎化问题。当农民退出承包经营权后，村集体可借助高标准农田建设、土地整理、一事一议财政奖补等政府财政项目，开展土地整治，平整原地块间的田埂、垄沟，扩大可耕地面积，同时完善水电路等配套基础设施建设，为机械作业和规模经营创造条件。
承包经营权退出的经费从哪儿来。《物权法》明确了土地承包经营权的用益物权性质，这是农民的一项重要财产权利。因此，作为一种权利的让渡，承包经营权的退出应当获得相应补偿。在补偿主体的选择上，按照权属原则，应将拥有承包地所有权的集体经济组织作为补偿第一主体。在补偿资金的来源上，由于补偿标准较高、补偿资金多为一次性支付等因素，造成集体经济组织往往无法独自负担农户的退地补偿。因此，可在不改变集体经济组织补偿主体的前提下，按照谁受益、谁负担的原则，构建多方利益主体共同参与的补偿资金筹集机制。一是由村集体自筹。在集体经济实力较强的村组，退地农民的补偿资金可由村集体支付，退出的土地也由村集体自由支配，或直接利用或流转出去。二是向专业大户、家庭农场、合作社、龙头企业等新型农业经营主体筹集资金，他们在发展适度规模经营过程中需要大量的土地，且对经营权的稳定性有较高需求，因此可借助于村委会的力量，与退地农民直接协商补偿标准并支付退地的经济补偿。三是由政府提供资金支持。在集体经济组织实力较弱，暂时缺乏新型经营主体承接土地的情况下，政府可通过设立中转基金等方式保障土地退出的运转。
退出土地的补偿标准。调研发现，各地对退出土地承包经营权的农户主要提供货币补偿和非货币补偿两种方案。在确定货币补偿标准时，主要考虑以下几方面的因素：一是当地的土地流转价格和承包期限;二是当地的征地标准。除此之外，各地在确定补偿标准时，往往还会综合考虑承包地的地力、位置、大小等因素。除了货币补偿以外，部分地区的退地农户还能享受到非货币补偿，主要表现为政府在社会保障、就业创业等领域给予退地农民扶持政策，以帮助其更好地融入城市。
(作者单位：农业农村部农村经济研究中心)
