人员少、权限大、制约弱
权力下放市县，简化了审批程序提高了效率，但是监管还需跟上
项目申报、审批、验收到拨付等环节，我省都有严格的规定。但是，大棚补贴资金仍成为“唐僧肉”，违纪违法问题何以一路畅通无阻?
省农业厅市场处处长严坚说，省农业厅、省财政厅联合制定项目实施方案，报省政府审批，对项目申报、审批、验收、拨付作了规定。项目资金由省财政厅直接下达到市县财政局，由市县农业局、财政局共同组织实施。
记者查找到《海南省2013年现代农业生产发展资金支持常年蔬菜设施大棚建设实施方案》，其中在验收环节就规定，市县农业主管部门收到申请后，及时同财政部门邀请审计、纪检部门、农业专家及造价师到现场。验收内容包括：大棚建设面积、建设类型、用材质量及规格、整体质量、对照安装产品型号是否同采购清单(发票)相符、核实造价等。
然而，有规定、有制度，并不代表能够得到执行。审计报告指出，省财政和省农业主管部门对财政大棚补助资金的管理，制定了严格的制度，但是市县相关部门执行制度基本上是走形式。
据审计部门透露，大部分市县没有按规定的要求进行验收。不少验收人员判断大棚建设整体质量时，片面采信业主方提供的造价文件，更有甚者连现场都不去，纸上验收。个别市县虽然聘请了造价师，但也是根据棚主的要求，对申报资料审核，没有准确评估造价。
“涉农部门人员少，管理权限大，财政资金多，违法违纪问题普遍。”何琼妹表示，由于人员少，内部根本无法形成有效的制约机制，违法违纪问题无法控制。
人少，也成为市县农业部门对不按规定执行的一个解释。中部某市县农业部门工作人员向记者诉说苦衷，市县农业部门人员少，才几个人，管理事项多，如果按照程序走，需要耗费大量的时间、物力和人力，“根本忙不过来。”
不少大棚业主虚增面积套取补贴。图为某县大棚业主为应付审计，临时找来的一些大棚材料。(省审计厅提供)
记者采访时也发现，随着权力下放，不少审批事项交给市县有关部门执行，大大简化了审批程序，缩短了审批时间，提高了工作效率。但是，也存在不少的隐患。不少涉农部门人员少，负责事项多，管理财政资金多，加上市县不少干部和公务员素质不高，经常出现敷衍了事现象。虽然按制度规定，所有专项资金的开支至少经过3个以上的部门把关，但仍然出现政府职能部门间的内控失效。
“权力下放并非一放了之，而是要上下联动，既要实现程序简化，也要实现监督有效。”省农业厅厅长江华安就坦言，以往省厅更多关注在资金的分配问题上，而在资金的使用效果和基层农业干部培训上关注过少，下一步要针对这种情况加以完善。
补了不种，种的又不补
不少市县围着企业转;专家建议改补为租，让更多农民获益
“不公平。补了不种菜，种菜的不给补。”不少农民抱怨，不少市县涉农部门，总是围着几家企业或合作社转，而农民却难以享受到补贴。最关键的是，拿了补贴的企业或合作社，许多大棚却闲置着。
超强台风“威马逊”袭琼后，两个现象揭露了这种不公平：部分拿了补贴的大棚业主迟迟不恢复生产;而海口城西镇苍东村露天常年瓜菜基地，却在灾后第二天就恢复生产，并成为灾后第一批供应海口市场的基地。
走进苍东村蔬菜基地，田地被分成一块块，干净整洁，种植着空心菜、苋菜、葱等蔬菜。在田头，分布着一个个简易房屋，是种植户们搭建的。
“这里2500多亩的基地，大部分是由我们这些来自广西的农民租种的。”廖云夫妻俩租了3亩地，在这里种了6年的菜，已经为海口供应了70多万斤的蔬菜。
“海口太热，到了夏季产量就很低。”廖云说，“想建大棚，资金不够，政府补贴覆盖不到这。自己出钱建，但地是租来的，当地农户最多只肯签订3年的租期，建了大棚，来年如果不给租了，损失就很大。”
廖云碰到的问题，是包括苍东村、秀英区海秀镇儒益村在内的几个海口夏季蔬菜主要供应基地所有农户碰到的共同难题。目前，苍东村2500亩基地均未建大棚。
在苍东村种植户求大棚而不得时，不少财政补贴建设的大棚却被闲置。9月6日，记者在琼海市某镇一处大棚基地看到，数十亩大棚下长满了杂草，大棚钢架“孤单”地竖立在田地中，没有薄膜、遮阳网的痕迹。
据审计抽查，121个大棚计5180.15亩闲置或损毁，占抽查面积的25.03%。其中，有24个计889.55亩大棚因各种原因闲置弃荒，占4.30%;无法发挥大棚作用的有36个计2267.56亩没有任何覆盖物和配套喷灌设施，占10.96%。
采访时，有市县农业部门叫苦说：“设施大棚财政补贴资金是按照50%左右的比例进行补贴，并且先建后补。如果不围绕企业、大合作社转，补给农户，农户没钱建，更没有资金配套。”
台湾专家林俊异表示，大棚资金补贴，政府可以尝试组织农户共同建设。也可以借鉴台湾的模式，政府建设，然后出租给农户种植，这样既可以保证资金不被套取，大棚不会被闲置，也可以让更多农户得到好处
扶产业还是扶农民?
两者有时并不统一，政府资金如何发挥倍增效益值得深思
本次大棚资金补贴使用情况的审计，也让业内人士探讨：涉农财政补贴资金如何使用才能发挥好应有的效果。
澄迈县老城镇一位王姓种植户说，政府扶优扶强能够壮大产业发展，但是，大量农业财政补贴资金流入企业，特别是参与种植环节的企业，让本是处于弱势的农户，更加处于不公平竞争状态。
“比如，企业拿到补贴建大棚，让夏季蔬菜种植产量从500斤/亩增加到了2000斤/亩，就极大降低了单位种植成本，他们卖1.5元/斤就能赚钱，而农民却在亏本。”老王说。
海南大学经管学院副院长柯佑鹏教授也坦言，政府初衷是，通过财政补贴资金，激发、撬动企业的投入，从而推动产业的发展。但是，农业是低利润高风险行业，如果补贴资金过高，或者操作不当，部分企业就很可能投机取巧，通过补贴获取利润，不仅没能扶持产业的发展，还可能会抑制产业发展。
“涉农补贴资金的扶持可以分为扶持产业和扶持农民。两者有时候是统一的，有时却是矛盾的。”一位不愿具名的业内人士说，很多时候我们都忽视了这个问题，“忽视的结果是，补贴资金很容易流入到少数几家大的企业，企业靠补贴过日子，导致给农民带来不公。”
这位业内人士表示，有时候政府可以通过扶持企业，促进产业发展，带动农户种植，但达到这种效果的前提条件是，企业和农民分工合作，处于产业链条不同的环节，才能实现共赢。而有的时候，农户和企业是竞争关系的，这时候扶持企业，可能会促进企业做大，但是农民却更加处于弱势。
政府补贴资金，有时是对利润微薄的产业进行扶持，而有时则是为了激励或解决企业资金短缺问题。“后者，政府采取直接补贴的措施，效果往往不佳。”海口市一家涉农企业负责人陈卓津说，政府财政资金有限，不可能覆盖所有企业，补的数额也有限，要么不需要钱的拿了补贴，要么需要钱的反而拿不到。要解决企业资金短缺问题，还在于如何优化贷款。
陈卓津认为，由于缺少抵押物，农业企业贷款难，造成资金困难，如果政府成立农业风险基金，解决贷款担保问题，对于一些新兴产业实行1年到3年的贴息政策，就是很好的扶持。
柯佑鹏也表示，涉农资金补贴需要更多地利用市场达到倍增效益。“如果补贴资金(包括救灾资金)直补农民，将犹如撒胡椒面。可以把这些资金，更多地去扶持农民购买农业保险，无论是灾害还是市场价格使农民亏损，农户都能够从保险公司得到一笔费用恢复生产。”
